Elsa Leiten: kes kontrollib kontrollijat?

Elsa Leiten Foto: Erakogu

Kolm aastat tagasi tõdesin Tartu Postimehes, et Tartu linnale sisekontrollist juhtkonna käepikendusena ei piisa. Veel samal aastal tegi volikogu teoks plaani, mis jõudis sotsiaaldemokraatide eestvedamisel koalitsioonileppesse ning mille vajadust nägid ka opositsioonis olevad volinikud. Varasem sisekontrolli teenistus kujundati ümber siseauditi osakonnaks, vajalikud muudatused tehti ka alluvussuhetes, sest erinevalt sisekontrollist on siseauditi üksuse kohustus anda eelkõige volikogule kindlust, et linnavalitsuse toimimine on mõistlik ja õiguspärane. Üksus sai uue juhi ning kehtestati linna siseauditi põhimäärus.

Kuigi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses siseauditeerimise kohustuslikuks seadmine on seadusandja poolt toppama jäänud, on Tartu üks neid, kellel nõue juba formaalses mõttes täidetud.

Millest siseauditi üksus volikogule üldse aru peaks anda? Revisjonikomisjoni toonase juhi Silver Kuusiku kutsel osalesin siseaudiitori kutseala eksperdina mitmel ettevalmistaval arutelul. Töökorralduse paikapanemisel ma kaasa ei saanud rääkinud, kuid oleksin soovitanud määratleda põhimääruses selgemalt volikogu rolli ja ootused siseauditi üksuse aruandlusele. Teisisõnu, lahti oleks tulnud kirjutada funktsionaalse alluvuse olemus, arvestades ka ülemaailmsete siseauditi standardite nõudeid.

Seda, mida volikogu siseauditi juhi aastaaruandest ootab, linna siseauditi põhimäärus kahjuks ei kajasta. Küll aga on siseauditi osakonnal kohustus lähtuda siseauditi standarditest ja sellest lähtuvalt saab sisustada ka aastaaruande.

Siseauditi juht käib volikogu ees kahel korral, mis on üsna tavapärane praktika: aasta lõpul järgmise aasta tegevusplaani kinnitamiseks ning aasta alguses selleks, et lõppenud aastast kokkuvõtteid teha. Need kaks materjali ja esinemist peaks katma seega ka siseauditi standardites kajastatud teemad, millest kõrgemale juhtorganile ülevaate ja info andmine on kohustuslik:

• siseauditi tegevusplaan ja eelarve ning nende hilisemad olulised muudatused;
• potentsiaalsed muudatused, mis mõjutavad mandaati või põhimäärust;
• siseauditi strateegia, mis sisaldab siseauditi funktsiooni visiooni, strateegilisi eesmärke, tulemusmõõdikuid ja toetavaid tegevusi;
• võimalikud sõltumatuse kahjustamised;
• siseauditi teenuste tulemused, sealhulgas järeldused üksuse või organisatsiooni tasandil, üldistused heade praktikate ja trendide kohta, kindluse andmine, nõuanded, arusaamad (inglise k insight) ja seire tulemused;
• järeldused üksuse või organisatsiooni tasandil koos kasutatud kriteeriumite ja metoodikaga, nt tervikhinnang sisekontrollisüsteemi toimimise kohta.
• kvaliteedi tagamise ja täiustamise programmi tulemused, sh vastavus standarditele ja tulemuseesmärkidele ning ajaplaan puuduste kõrvaldamiseks;
• olulise mõjuga juhtumid, kus siseauditi juht ei nõustu juhtkonna või muude huvirühmadega seisukohtades, mis puudutavad töö ulatust, tähelepanekuid ja muid aspekte.

Nüüdseks on siseauditi üksuse rakendumisest möödas kaks täisaastat ning 13. märtsil esitleb siseauditi juht ülevaadet 2024. aasta kohta. Selgitan järgnevas enda kui siseauditi juhi vaatest kolme olulisemat puudujääki aruandluses, mida avalike materjalide põhjal analüüsida saab.

Tähtis on muidugi mõista, et suhtlus kõrgema juhtorganiga on vaid osa siseauditi tööst ning on veel väga palju kaadritagust, mille kohta avalike materjalide põhjal seisukohta võtta ei saa. Just kogu terviku objektiivseks hindamiseks on ette nähtud välised kvaliteedihindamised.

Esimene probleem: puudub teave auditites tehtud soovituste rakendamise ja seire kohta.

Detsembris volikogus uut tegevusplaani tutvustades avaldas siseauditi juht, et auditite aruanded olla dokumendiregistris avalikult kättesaadavad. Lihtne see ei olnud, kuid leidsin nad 2024. aasta tegevusplaanile ja aastaaruande eelnõule toetudes ja veidi katsetades üles – üllatuslikult linnavalitsusele suunatud kirjade lisana.

Ei leidnud märke, et kellelegi peale linnavalitsuse auditite aruandeid jagatud oleks. Ometi tundub, et need oleks kohased käsitleda ka teemaga seotud volikogu komisjonides ja olla teada ka volikogu liikmetele. Miks mitte ka avalikkusele, kui nad niikuinii piiratud juurdepääsuga pole?

Kokku jäi 2024. aastasse viis auditit, mis praeguseks on lõpetatud:

• «Hallatavate asutuste ruumide lühiajaline üürileandmine», 06.05.2024 (ületulev 2023. aastast)
• «Tartu linna tellitud uuringud», 07.11.2024
• «Arhitektuuri ja ehituse osakonna loa- ja teatise menetlused», 12.12.2024
• «IT juhtimine linna hallatavates asutustes», 29.01.2025
• «Välisprojektid», 03.02.2025

Eelmiseks aastaks kavandatud audititest tõsteti 2025. aasta tegevusplaani edasi «Haridusasutuste palgakorraldus« ja «Tartu Spordi tegevus».

Lõppenud audititega tutvudes on kahtlemata meelitav näha, et siseauditi üksuse aruande vormistamisel on aluseks võetud vorm, mille omal ajal Tartu ülikooli siseauditi juhina välja töötasin. Kahju on, et sellega näivad väliselt nähtavad osas heade töövõtete ületoomisel piirduvat ning aruanded varieeruvad ka vormist lähtumisel.

Auditi põhisisu on alati tähelepanekud koos soovitustega, kuidas probleeme või nende juurpõhjuseid kõrvaldada. Seejuures tuleks standardite kohaselt tähelepanekuid hinnata olulisuse järgi, see tähendab eristada näiteks positiivseid, väheolulisi, olulisi ja kriitilisi. Tartu linna siseauditi aruannetes seda ei tehta ning seetõttu ei saa paraku aru, millised probleemid on kriitilisemad ning peaks seetõttu ka kiiremini lahendatud ja seiratud saama.

Samuti ei ilmne aruannetest ega aastaaruandest, kas auditi tulemusena on olukord paranenud. Standard ei nõua otseselt soovituste juurde auditeeritavatega tegevuskavade kokkuleppimist, vaid pakub selle ühe võimalusena. Siiski on tegevuskava kokkuleppimine auditi lõpufaasis või vahetult selle järel praktikas kõige kindlam viis tagamaks, et olulised probleemid ei jääks kõrvaldamata. Ka ei teki siis hilisemaid vaidlusi tehtu piisavuse ja õigeaegsuse teemal.

Seiret soovituste rakendamise või tegevuskavade elluviimise üle tuleb siseauditil aga regulaarselt teha ning ka volikogule ülevaade anda. Just seire ja sellest ülevaate andmine annaks omakorda volikogule kindluse, et isegi kui linnavalitsuse või asutuste tegevuses on tuvastatud olulisi probleeme, on lahendustes kokku lepitud ning jälgitakse nende edenemist.

Teine probleem: tegevusplaani tagasihoidlik täitmine.

Kõrvutades 2024. aastal tehtud auditeid sellega, mida volikogu 23. novembril 2023 ülesandeks andis, on pilt nukker. Volikogu kinnitas tegevusplaanis kuue auditi tegemise, lisaks hulga väiksemaid rutiinseid hindamis-, nõustamist- või juhtimisülesandeid. Paraku ei kajastu tegevusplaanis siseauditi põhimääruses nõutav auditite elluviimise periood. Nii ei ole ei auditeeritavatel ega ülesande andnud volikogu liikmetel mingit teadmist, millal tööd valmida võiks ilma, et siseaudit infot annaks.

Kuidas siis läks? 2024. aastal kavandatud audititest jõudis aasta sees lõpule kaks, selle aasta alguses lõpetati veel kaks ning 2025. aasta tegevusplaani lükati edasi samuti kaks auditit. Siseauditi osakonnas töötab lisaks siseauditi juhile neli täiskohaga töötajat, nii et sisuliselt valmis aastas laias laastus üks audit iga siseaudiitori kohta, mis on võrdlemisi tagasihoidlik. Kui vaadata auditite kestust eeltoimingute algusest aruande kinnitamiseni, vältasid auditid keskmiselt 286 kalendripäeva ehk suisa 9,5 kuud. Paratamatult tekib küsimus, kas panustatud ressurssi ja saadud tulemust arvestades ei oleks tõhusam auditeid väliselt teenusepakkujalt sisse osta?

Kui efektiivsuse kohta võib teha oletusi, siis kindlasti on puuduseks volikogu antud ülesannete osaline täitmine ning volikogu teadmatusse jätmine sellest. Tegevusplaani täitmise kohta ei ole läbipaistvat teavet ka siseauditi juht aastaaruandes.

Nii ulatuslike muudatuste korral, kus kolmandik auditeid tuleb järgmisse aastasse üle kanda, on see aimatav juba aasta kestel ning volikogu saaks põhjuste selgitamisel kinnitada tegevusplaani muudetud kujul. See on nõutav standardiga ja maandaks ka riski, et linnavalitsus koormab siseaudiitoreid volikogu teadmata plaaniväliste lisaülesannetega, käsitledes seda endistviisi kui sisekontrolli üksust.

Kolmas probleem: see, millest ei räägita, puudub teabe üksuse siseauditi kvaliteedi kohta.

Aga kes kontrollib kontrollijat? Ka sellele on siseauditi standardid mõelnud. Esmane on loomulikult enesekontroll, nii pidevate tegevuste kui ka korraliste enesehindamistena. Vähemalt kord viie aasta jooksul peab siseauditi funktsiooni toimimisele hinnangu andma ka väline sõltumatu asjatundja. Kõik need tegevused mahuvad linna siseauditi põhimääruses lakooniliselt sõnastatud lause taha: «Siseauditi juht koostab kvaliteedi tagamise ja täiustamise programmi, mille alusel on võimalik hinnata siseauditi vastavust vajadustele, standarditele ja eetikakoodeksile, ning korraldab selle järgimise.»

Paraku ei ole senises tegevusplaanis ega siseauditi juhi aastaaruandes kajastust selle kohta, milliseid samme astub siseauditi üksus oma töö parendamisel ja siseauditi standarditele vastavuse tagamisel. On seda kajastama pidav kvaliteediprogramm üldse olemas? Kui ka on ja tegevused toimuvad, pole sellest volikogule nõuetekohast ülevaadet antud. Väga loomulik oleks teha seda just aastaaruandes. Rääkimata sellest, et auditite aruandes tuleb kajastada see, kui töö ei ole tehtud kooskõlas standarditega, ning tuua välja ka mittevastavuse ulatus.

Siin artiklis viidatud standardid on võrreldes eelmise aastaga oluliselt uuenenud ning jõustusid juba selle aastal algul. Edumeelsemad siseauditi üksused analüüsisid neist tulenevaid muudatusi juba 2024. aastal, et õigeks ajaks valmis olla.

Tagasihoidlik märge 2025. aasta siseauditi tegevusplaanis viitab, et linna siseauditi üksus võtab selle ette sel aastal. Olles ise standardid juba oma tööks läbi töötanud, võin vihjata: töökorralduse ülevaatamise kõrval vajab lisandunud nõuetest tulenevalt muutmist ka linna siseauditi põhimäärus. Samuti tuleb koostada siseauditi strateegia pikema visiooni elluviimiseks ning välja töötada tulemusnäitajad.

See on kõik vajalik selleks, et volikogu kui kõrgeim juhtorgan saaks veenduda ja saada kinnitust, et neile antud infot arvestades on siseauditi üksus toiminud tõhusalt ja mõjusalt. Oluline on rõhutada, et volikogu ei pea oskama seda teavet küsida, vaid siseauditi juhil on kohustus anda vajalikku teavet, et volikogu saaks kanda kõrgema juhtorgani rolli.

Seda enam soovitan linnavolikogul kavandada järgmise aasta eelarvesse ressursid siseauditi funktsiooni välise kvaliteedihindamise tellimiseks. Siis saaks selgust, kuhu esimesed kolm aastat siseauditi üksusena on viinud ja kust kibeleb parandamise järele.