Karin Jaanson: teeme hoopis teistmoodi

Karin Jaanson Tartu abilinnapea Foto: Pm

Pärast äsjast Maarja küla heategevuskontserti rääkis näitleja Veljo Reinik, kuidas meil, eestlastel, on elu palju lihtsam kui ülejäänud kristlikus maailmas. Nimelt pole oma jumala Taara poole pöördumiseks vaja teha muud kui minna Eedenisse ja seal oma palve esitada. On ju Eedeni seinal silt «Taara vastuvõtt kell 9.00–22.00».

Kuigi selleks korraks tundub torm haldusreformi ümber olevat vaibunud, ajendas selline humoorikas lähenemine sel teemal veel kord sõna võtma. Lisaks soov teemat analüüsida, hoidudes tavapärasest valdade liitmise tuhinast; kolmandaks asjaolu, et haldusreformist rääkijad on siiani olnud enamasti inimesed, kes ise ei ole omavalitsuses töötanud.

Haldusreformi eestkõnelejate peavool näeb reformis ainult omavalitsuste reformimist ja eelkõige nende liitmises efektiivsema valitsemise ning teenuste kvaliteedi parandamise võimalust. Kuid iga riigi haldussüsteem on terviklik ja ühe või mitme tasandi reformimine mõjutab otseselt teisi tasandeid.

Omavalitsused võtavad vaid ligi veerandi avaliku sektori kulutustest, millest omakorda moodustavad lõviosa suurlinnade ja maakonnakeskuste kulud. Ainuüksi omavalitsusi reformides me terve riigi valitsemise seisukohast kokkuhoidu ei saavuta. Lisaks jätavad pealtnäha mõistlikud eesmärgid tagaplaanile demokraatliku riigikorralduse, mille vundamendiks on kodanike õigus ja võimalus osaleda neid puudutavate eluküsimuste otsustamises.

Oleme teistmoodi

Oleme hajaasutusega riik, kus ühel ruutkilomeetril elab keskmiselt ainult 29,6 inimest. Euroopa Liidus tervikuna elab ühel ruutkilomeetril keskmiselt üle kolme korra rohkem inimesi ehk 116.
Lisaks on peaaegu pooltes omavalitsustes asustustihedus alla kümne inimese ruutkilomeetri kohta ehk ligi kahel kolmandikul meie riigi territooriumist elab vaid 12,6 protsenti rahvastikust, samal ajal kui kaks kolmandikku paikneb vaid 1,6 protsendil riigi territooriumil.

Seega on omavalitsusüksuse optimaalse suuruse (kriitiline mass elanikke kvaliteetsete avalike hüvede osutamiseks) saavutamine probleemne kogu riigis asustuse ebaühtluse ja hõreda asustuse tõttu maapiirkondades.

Problemaatiline on ka kultuuriliselt erineva identiteediga omavalitsuste ühendamine. Näiteks on Tartumaal Peipsiääre valla puhul tegemist vanausuliste kogukonnaga ja nende ühendamine Alatskivi vallaga võib destabiliseerida kohalikku kogukonda.

Maapiirkondades ei ole kunagi võimalik ja ka vajalik osutada samas mahus teenuseid kui linnades. Tänavavalgustusest, kõnniteedest ja paljust muust võib maaelanik vaid und näha. Valla- või linnakeskusest kaugel elav inimene ei jõua ka oma perega kõike omavalitsusüksuste keskustes pakutavat kasutada (igat laadi üritused, spordiklubid jne). Rääkimata lisakuludest, mida tal tuleb kanda, et kasutada enamikku eluks vajalikke teenuseid.

Seega on ebaõiglane, et hoopis väiksema hulga teenuste eest tuleb kanda samasugust maksukoormust, kui on tiheasustatud linnas elaval kodanikul, kes saab märksa rohkem avalikke hüvesid.
Sageli on maaelaniku side maakonnakeskusega palju tugevam kui vallakeskusega. Õnneks on tehnoloogia areng teinud elu võimalikuks ka maal, ainult et see elu erineb linnaelust nagu öö päevast.

Ebaselge tööjaotus

Erinevalt arenenud demokraatiaga riikidest on meil seos makstavate maksude ja saadud teenuste vahel nõrk ja väga hägune. See pärsib igasugust maksuteemalist debatti ega võimalda suurendada teenuste mahu kasvuks või kvaliteedi parandamiseks vajalikke tulusid.

Ebaselge on ka valitsemistasandite tööjaotus. Riigikogu valimistel lubatakse valijale asju, mille lahendamine on omavalitsuse ülesanne, ja omavalitsuste valimisel selliseid, mida saab täita riigi tasandil.

Et hiljem tuleb lubadusi ka täitma asuda, on riik hakanud sekkuma omavalitsuste töösse, dubleerides tegevusi ja suurendades bürokraatiat. Omavalitsustele finantsautonoomia ja ülesannete katteks vajaliku raha kindlustamise asemel mängib riik hea tsaari rolli, kes toetab lasteaiakohtade rajamist, lubab ringiraha jne. Huvitav, kui palju ametnikutunde nende administreerimiseks on kulunud? Siin on kindlasti maksumaksja raha kokkuhoiu võimalus.

Meie haldusmudel on jätnud regiooni tasandile tühimiku nagu suure hambaaugu hambasse.

Kuna meil puudub maakonna toimimist korraldav ja arengut suunav demokraatlikult valitud kogu, siis on riigile mitteomased ülesanded delegeeritud omavalitsustele, kuid nende haldusvõime ei ole vastavuses neile pandud ülesannetega.

Lisaks on haldussüsteem jäik ega võimalda optimaalset ülesannete jaotust eri tasandite vahel, mille tulemuseks on liigselt tsentraliseeritud ja territoriaalselt pealinna piirkonda kontsentreeritud riik.
Teistmoodi haldusreform

Eesti haldusmudel peab olema paindlik, et toime tulla rahvaarvu kahanemise, linnastumise (sh valglinnastumise jätkumise) ja muude võimalike mõjudega. Kodanike rahulolu ja omariikluse tugevdamine peavad olema avaliku halduse reformimise peamised eesmärgid. Haldusreformi on vaja kogu riigi haldussüsteemi efektiivsemaks toimimiseks.

Neid eesmärke on võimalik saavutada märkimisväärselt suurendades maakonna tasandi osakaalu tööjaotuses, nii et teatud avalikud hüved (ühistransport, üldharidus) moodustaksid vajaliku kriitilise massi. Üksikute valdade liitmine ei anna loodetud mõju, vaid on tegelike probleemide eest jaanalinnu kombel pea liiva alla peitmine.

Alustada tuleks kõige raskemast: kokku leppida avaliku sektori ülesannete jaotus riigi ja omavalitsuste vahel (optimaalne tööjaotus), kujundada sellele vastav maksusüsteem ning maksutulude jagunemine, nii et oleks võimalikult selge seos makstud maksude ja saadud teenuste vahel. Selgepiiriline ülesannete ja kohustuste (maksud, teenustasud) jaotus muudaks elanikud aktiivsemaks ja tugevdaks demokraatlikku juhtimist.
Seejärel tuleb asuda jaotama omavalitsuslikke ülesandeid maakonna ja linnade või valdade vahel.

Esmatasandi omavalitsused ei pea katma enam kogu riigi territooriumi, vaid ainult tiheasustatud alasid, et pakkuda sealsetele elanikele täiendavaid, nende maitse-eelistustele vastavaid avalikke hüvesid.

Tekib olukord, kus hõredalt asustatud alal elaval inimesel on üks omavalitsus (demokraatlikult valitav maavalitsus) ja tiheasustatud alal elaval inimesel kaks omavalitsust (maavalitsus ja linna- või vallavalitsus), kellele ta maksab makse ja kellelt saab teenuseid. Väiksem maksukoormus tähendab ka väiksemas mahus teenuseid, aga nagu eespool ütlesin, keskusest kaugel elav inimene neist ei unistagi. Suurtes linnades on mõistlik, et mõlema tasandi ülesandeid täidab üks üksus, linnavalitsus.

Kahetasandilise omavalitsussüsteemi loomine tähendab hoopis radikaalsemat reformimist ja suuremaid strukturaalseid muudatusi. Omavalitsuslike ülesannete raskuskeskme üleminekul maakonna tasandile on tuntavad eelised: mastaabisäästu kasutamine funktsioonide täitmisel, parema ettevalmistuse ning kvalifikatsiooniga ametnikud ja hõlpsam koordineerimine keskvalitsusega.

Tõhusa avaliku halduse tagab selge ülesannete jaotus valitsemise eri tasandite vahel, mis on kooskõlas vastava tasandi haldusvõimekusega, ning nende koostöö. Kodaniku rahulolu on suurem, kui ta teab, mida tema makstud maksude eest tehakse, ja ta saab mõjutada või lausa osaleda otsustusprotsessides. Selleks tuleb täita Eesti haldussüsteemis haigutav tühimik.