Märt Põder: Tartu katseprojektil ei ole erilist pistmist ei kaasamise ega eelarvega

Märt Põder Foto: Jassu Hertsmann

Kodanikke kaasava eelarve juurutamine sai alguse 1989. aastal Brasiilias Porto Alegre linnas. Seal oli see osa reformidest, mille eesmärk oli vähendada linnaelanike elustandardite äärmuslikku ebavõrdsust.

Tänapäeval kasutab kaasavat eelarvet umbkaudu 1200 omavalitsust New Yorgist Berliinini, kõigi nende läbivaks jooneks on eelarveprotsessi kui terviku tutvustamine ja kodanikele mõistetavaks tegemine.

Kaasava eelarve käivitamine hõlmab kogukonna- ja linnaosapõhiste arutelude korraldamist, mille käigus kõrvutatakse linnaeelarve võimalikke prioriteete ja lõplik otsus nende kohta tehakse hääletades.

Kuigi ka Tartu linnas katsetati 2013. aastal esimest korda Eestis kaasavat eelarvet, on siit veel väga pikk tee kaasava eelarveprotsessini, nagu seda mujal maailmas mõistetakse.

Aega oli vähe

Tartu katseprojektis viljeldud kaasamise põhimõte oli väga lihtne: linn lubas garanteerida valikule väljapakutud investeerimisobjektidest kokku kuni 140 000 eurot ja linnaelanikud said pakkuda välja ideid investeeringuteks ning anda hääle ühe objekti poolt.

Seejuures koostas 99,9 protsenti linnaeelarvest siiski linnavalitsus ning kaasaval eelarvel polnud suuremat pistmist tegeliku eelarveprotsessi või linnapea soovunelmaga, et «[kaasava] eelarve arutelud lähendavad kodanikke ja linnavõimu» ja annavad neile «parema arusaamise eelarve koostamise võimalustest ja põhimõtetest». [1]

Põhjus pole mitte ainult selles, et võrreldes maailmas tuntud hea tavaga kujundati protsess säästuvariandina, kus ei peetud vajalikuks korraldada linnaelanikele ei koolitusi ega arutelusid [2], vaid ka selles, et polnud mõistlikul määral läbi arutatud, mis üldse on kaasava eelarveprotsessi eesmärk.

Tavaliselt on linnakodanike osalemine eelarvekujunduses hajutatud terve aasta peale, et varuda aruteludeks võimalikult palju aega.

Tartus alustati kaasava eelarve töörühma kokkupanemist alles 2013. aasta kevadel. Praeguseks on kaasava eelarve protsessile läinud 30 220 eurot linna raha, sellest peaaegu poole ehk 14 820 euro eest telliti e‑Riigi Akadeemialt uurimistööd, mille tulemusel pidi valmima rahvusvahelist head tava arvestav ja eri stsenaariume kaaluv tegevuskava ning metoodika ja protsessi täpne kirjeldus. [3]

Tegelikult kordab aga ainuke Tartu linna kodulehel pakutav kaasavat eelarvemenetlust tutvustav dokument põhiosas peaaegu sõna-sõnalt Ivar Tallo juba 2011. aasta kevadel vabaühenduste liidu (EMSL) kevadkoolis peetud ülevaadet ja seal välja pakutud visandit kaasava eelarveprotsessi kohta. [4]

Toonane ettekanne võttis hoopiski tagasihoidliku eesmärgi kujutada kaasavat eelarvemenetlust ette Eestimaa valdade tarvis, aga mitte suuruselt teise linna jaoks. Seetõttu pole ime, et toonase visandusega võrreldes Tartus katsetamiseks veelgi lihtsamaks nuditud eelarvemenetlus eiras peaaegu kõike, mida juhendmaterjali üldosas deklareeriti:

«Selle protsessi käigus toimuvad elanike arutelud nii näost näkku kohtumistel kui ka virtuaalkeskkonnas. Arutelud on ette valmistatud ja struktureeritud, protsess lõpeb hääletamisega sõelale jäänud variantide vahel. /---/ Isiklik osalus eelarveprotsessis loob selgema arusaama, millised on valikuvõimalused ja kuidas välja selgitada ühishuvi. Sellega koos paraneb arusaam avaliku võimu teostamisest ning suureneb võimu usaldusväärsus ja legitiimsus kodanike silmis.» [5]

Selle kõige taustal võib julgesti ütelda, et Tartu katseprojektil ei ole hoolimata nimelisest sarnasusest erilist pistmist ei kaasamise ega eelarvega.

Lihtsalt projektikonkurss

Kui jätta kõrvale kaasamist puudutav ilukõne ja eelarvestamisalane soovmõtlemine, siis korraldati kaasava eelarve nime all lihtsalt üks vaba teemaga projektikonkurss, kus lõpphääletus oli antud kohalike elanike kätte. Seejuures ei suudetud avalikus suhtluses ära otsustada, kas projekti eesmärk on «avada kohaliku eelarve kujundamine kodanike osaluseks» [6]  või luua «võimalik koht, kust oma heale ideele rahalist tuge saada» [7].

Kuigi linnaelanike kaasamine eelarvekujundusse ja huvitavatele ideedele toetuse jagamine ei pruugi teineteist välistada, on nende erinevus nii põhimõtteline, et kui sellest tulenevad dilemmad pole selgelt läbi mõteldud, siis jääb ebamäärasusse hõljuma kogu kaasava eelarve projekti eesmärk.

Kui eesmärk oleks tõesti linnaelanike osalemine eelarvekujunduses, siis peaks see lisaks mingi hulga raha vabaks andmisele tähendama eelarve koostamise protsessi muutmist kodanikele läbipaistvaks ning võimalust teha selles protsessis reaalseid valikuid. Mõistlike valikute tegemiseks on aga vaja selgitada, mis on kaasava eelarve kavandis ette pandud valikute alused.

Näiteks oli 2014. aasta eelarve puhul üks põhilisi vaidlusteemasid lasteaiakohad, mida pole suudetud linnaelanikele tagada juba rohkem kui aastakümne vältel. Vastvalitud volikogu opositsioon tegi hulga ettepanekuid selle kohta, mismoodi eelarveridu selle probleemi lahendamiseks ümber tõsta [8], aga koalitsioon lükkas need tagasi.

Ideaalis tulebki just sellises olukorras mängu kaasav eelarvemenetlus. Linnaelanikud saavad ühe või mitme neid tõesti puudutava probleemi puhul võtta otsustamise enda kätte ja ütelda, et toimugu linna eelarves muidu mis tahes, see üks probleem tuleb lahendada. Näiteks võtta ja suunata vajalik hulk raha lasteaiakohtade loomisele.

Kuigi katseprojektis kaasavale eelarvele eraldatud 140 000 eurot ei võimalda kuidagi lahendada lasteaiakohtade probleemi, kujutas toimunud protsess väiksemas mõõtkavas seda, mis oleks võinud toimuda ideaalis, sest kohe hääletuse alguses asusid esikoha pärast võitlusse lasteaedade mänguväljakute ühishange ja investeering kultuurikvartali heli-, valgus- ja videotehnikasse.

Ka nende kahe idee omavaheline vägikaikavedu väljendas linnarahva jaoks küsimust kaasava eelarvemenetluse eesmärgi kohta: kas linnal ja lasteaedadel kui selle allasutustel on eetiline teha kampaaniat linna raha jaotamiseks, kui linnal on niikuinii seaduslik kohustus lasteaedu ülal pidada?

Ehk üldistatult: kas kaasava eelarvemenetluse eesmärk on anda rahvale võimalus korvata linnavõimu otsustamatust oluliste eelarveküsimuste lahendamisel või on selle eesmärk linnavõimust sõltumatute uudisprojektide toetamine?

Vaidlused sellistes põhimõttelistes küsimustes tulenevad sellest, et linnavalitsus ei ole kaasava eelarve eesmärke piisavalt endale läbi mõtelnud. Pole jõutud arusaamisele, et linnaelanikud on otsustamisse kaasatud üksnes siis, kui nad tunnevad, et osalevad selles võrdsete partneritena.

See on aga võimalik ainult siis, kui eelarvevalikute tegemisel on linnaelanike laual seesama info, mis linnavõimul, sest ainult nii on võimalik mõista tehtavate valikute adekvaatsust. See tähendab, et kaasava eelarve tegelikuks rakendamiseks on vaja eelarveprotsessi läbipaistvust linnaelanikule.

Selle saavutamine on aga keeruline, kuna eelarve pole läbipaistev isegi mitte volikogu komisjonide liikmetele, kes peavad sellele oma heakskiidu andma.

Linnaeelarve puuduliku lahtikirjutatuse ning vähese seostatuse tõttu arengukavade ja teiste asjasse puutuvate dokumentidega olid Vabakunna esindajad sunnitud volikogus hääletama linnaeelarve kinnitamise vastu.

Kaasava eelarve protsessis elementaarse läbipaistvuse tagamiseks tuleks aga osalevate ideede või projektide puhul lihtsasti kättesaadavaks teha kogu asjasse puutuv info alates projekti eelarvest kuni kontaktandmeteni lisaküsimuste esitamiseks. Samuti tuleks alati näidata projekti seos linnaeelarve ja arengukavadega, see tähendab, millise kategooria alla see projekt kuuluks ja mille arvelt selleks raha võiks tulla.

Otsene seos linnaeelarvega

Kaasava eelarvemenetluse raames peaks ideaalis määrama küll summa või protsendi eelarvest, aga mitte seda ühe iseseisva eelarvereana eraldama. Pigem tuleks anda linnaelanikele võimalus eelarvet kindla summa või protsendi ulatuses oma parema äranägemise järgi ümber mängida, liigutada antud ulatuses summasid ühelt eelarverealt teisele ja esitada pakutud muudatuste kasuks argumente.

Kui protsess on sel viisil linnaeelarvega otseselt seotud, siis tekib linnaelanikul ka vastutus hinnata projektide prioriteetsust: kas olemasoleva eelarve raames on tähtsam hankida iga munitsipaallasteaia mänguväljakule üks uus õueatraktsioon või anda tõuge kultuurikvartali arengule?

Kui anda linnarahvale aega asju arutada, siis nad jõuavad üldiselt mõistlikele otsustele, seda iseäranis Tartu-suguses linnas.

Minu arvates tegid linnaelanikud hoolimata korraldamata jäänud koolitustest, eelarvega seostamistest, etapiviisilistest aruteludest ka seekord mõistliku otsuse.

Arvestades linna kulutusi lasteaedadele oleks 140 000 eurot olnud ainult kübe, mis ei lahenda tegelikult kuidagi igipõlist lasteaiakohtade probleemi linnas, samal ajal kui kultuurikorraldusele eraldatava raha mastaabis annab toetus esitlustehnika hankimiseks jõudsa tõuke uute võimaluste tekkeks selles valdkonnas.

Ent tulemus võiks olla teistsugune, kui kaasava eelarve eesmärgid mõeldaks läbi, seostataks tõepoolest tegeliku eelarvemenetlusega ja ümbermängitava raha suurusjärk oleks 5–10 protsenti kogu linnaeelarvest, nagu on see üldiselt kaasava eelarve tava nendes linnades, mida selles valdkonnas eeskujuks tuuakse.

Arvestades põhimõttelisi probleeme kaasava eelarve protsessiga on kaheldav, kas peab paika, et projektile 2013. aastal kulutatud 30 220 eurot oli tõesti ühekordne kulu ning 2014. aastal saadakse läbi 7000 euro jao reklaami- ja korralduskuludega. Seda iseäranis selle valguses, et linnavalitsus nägi protsessi viltuvedamise põhjustena [9] eelkõige kasutatava inim- ja ajaressursi nappust, mida ei suudetud ületada isegi protsessi 2014. aastaks plaanitavast neli korda rohkem panustades.

Katseprojekti edasiarendamisel tasub silmas pidada, et kaasav eelarve ei ole lihtsalt projektikonkurss vabal teemal, vaid demokraatlikkust suurendav instrument, mis peaks võimaldama linnaelanikel osaleda linna puudutavate oluliste otsuste tegemisel ka valimistevahelisel ajal.

Teisisõnu, see peaks tugevdama arusaamist, et linn on meie oma, et kohalik elanik ja kogukond moodustavadki linna ja teavad kõige paremini, kuidas siinset elu korraldada, millised on eelarvevalikud ja -prioriteedid.

Linnaelanike ootused on igatahes kõrgele kruvitud ja järgmisel volikogu istungil loodavalt kaasava linnajuhtimise komisjonilt oodatakse reaalseid lahendusi nii kaasava eelarve vajakajäämistele kui ka muude tänapäevaste demokraatlikkust suurendavate instrumentide rakendamiseks Tartu linnas.

[1] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve-viib-head-motted-ellu

[2] http://www.delfi.ee/news/paevauudised/arvamus/imre-murk-heade-motete-linna-mitte-nii-head-motted.d?id=67378240

[3] http://www.tartupostimees.ee/1184132/linn-ostab-nou-kaasava-eelarve-koostamisel

[4] http://avatudeestifond.wordpress.com/2011/03/24/kaasava-eelarve-stsenaarium/

[5] http://www.ega.ee/files/keko_A4.pdf

[6] http://www.tartu.ee/?lang_id=1&menu_id=2&page_id=24650

[7] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve-viib-head-motted-ellu

[8] http://www.tartupostimees.ee/2634308/eelarveparandused-keskenduvad-lasteaedadele

[9] http://info.raad.tartu.ee/webaktid.nsf/0/E08DB8D689444E6CC2257C5A00371F40


   Olulised etteheited

•    14 820 eurot kulutati uurimistööle, mille tulemusi pole näha ei kaasava eelarve protsessi korralduses ega teoreetiliste kirjutiste kujul.

•    Kuigi kaasav eelarvemenetlus eeldab süstemaatilist arutelude korraldamist linnaeelarve prioriteetide üle, midagi sellist ei tehtud.

•    Hääletus on pigem kaasava eelarvemenetluse vormistamiseks lõppfaasis, protsessi peamine väärtus on hääletamisele eelnevates aruteludes.

•    Kaasavat eelarvet korraldati tavalise projektikonkursi kombel, seda ei seostatud tegelike eelarvevalikutega ega käsitletud demokraatlikkust suurendava instrumendina.

•    Hoolimata linnavalitsuse tunnistatud probleemidest inim- ja ajaressursiga plaanitakse järgmisel aastal läbi saada 7000 euroga reklaamiks ja korralduseks, kuigi sel aastal ei saadud sama tehtud 30 000 euroga.

•    Kaasavale eelarvele plaanitakse vaid 0,1 protsenti 2014. aasta linnaeelarvest.