Halduskorralduse reformimise poolt ja vastu rääkimine on nagu keisrile uute rõivaste õmblemine Hans Christian Anderseni muinasjutus.
Jüri Kõre: keisri uued rõivad ja süüdimatu lapsesuu
Juhime tähelepanu, et artikkel on rohkem kui viis aastat vana ning kuulub meie arhiivi. Ajakirjandusväljaanne ei uuenda arhiivide sisu, seega võib olla vajalik tutvuda ka uuemate allikatega.
Lapsesuid, kes ebamugava ja ebameeldiva tõe – kuningas on ju alasti – välja ütlevad, on rohkem kui üks. Aga ega lapsesuud päris elus keegi kuula. Seda juhtub ainult muinasjutus.
Mida ma selle alastioleku all mõtlen? Seda, et omavalitsuskorralduses on nähtavaid probleeme ja neist vaikimine põhjusel, et koalitsioonilepe välistab haldusterritoriaalse korralduse reformi, pole õige.
Ühetasandilise omavalitsuse otstarbekuse toetajad on oma reformimõtteid rohkem kui üks kord juba välja öelnud. Viimastel kuudel on põhjendatult antud rohkem leheruumi kahetasandilise kohahalduse pooldajatele.
Kaks tasandit
Kahetasandilise omavalitsuse spetsiifiline vorm on omavalitsuste liit. Midagi sellist, mis toimib üsna mõistlikult Soomes ja mida on propageerinud paar eelmist regionaalministrit. Olen sellises vormis kohaliku halduse kui elujõulise organismi suhtes Eestis pessimistlik. Kehtiv seadus annab linnadele-valdadele piisavad koostöövõimalused.
Paraku on sisuline ühistegutsemine olnud pigem seotud kas välise survega (jäätmekäitluse, veemajanduse jms korraldamine) või on see piirdunud lisaraha jagamisega (prioriteetide määramine riiklike investeeringute raha kasutamisel 1990. aastatel).
Omaalgatuslik ühisinvesteeringute tegemine, ühiste teenindusüksuste loomine jms pole reegel. Pigem erand.
Teine, klassikaline kahetasandilise omavalitsuse idee on maavalitsuste teenuse pakkuja rolli laiendamine. Sellelgi variandil on minu silmis küsitavusi. Kindlasti on vaja maavalitsuse rolli tugevdada, aga eelkõige seda rolli, mida ta praegu esmalt täidab: järelevalve, ühishuvide esindamine, koostöö koordineerimine jms.
Maavalitsustele suuremate teenusepakkuja kohustuste panemine tõstatab kohe küsimuse Tallinna, Tartu, Pärnu ja Jõhvi positsioonist. Ja sellele küsimusele saab olla ainult üks ratsionaalne vastus: nimetatutegi õigused ei saa olla väiksemad maakonna õigustest.
Aga see iseenesest ratsionaalne otsus suurendab kohe regioonikeskuste mõjujõudu, tekib võimalus olla nii maakondade kui ka omavalitsuste eestkõneleja!
Vaatame meie maakonnakeskuste haldussuutlikkust Geomedia 2011. aasta uuringu andmete põhjal.
Need (keskused) paigutuvad võimekuse pingeritta vahemikus kolmest positsioonist 92 positsioonini (208 hinnatud KOV-i seas). Indeksi erinevus kahe äärmuse vahel on kahekordne!
KOV-id täheparves
Mõni teine metoodika võib anda teistsuguse pingerea, kaasa arvatud väiksema hajuvuse võimekuse mõttes. Kuid suutlikkuse erinevused jäävad ka iga teise mudeli kasutamisel alles.
Üldjuhul koondub maakonnakeskus koos mõne naabervallaga n-ö täheparve. Nende haldussuutlikkus on ligilähedane. Ja kaugemad omavalitsused moodustavad omaette parve. Tegu on regionaalse arengu, mitte kohaliku omavalitsuse (KOV) väiksuse vms probleemiga.
Haldusreform, olgu see tehtud ühe- või kahetasandilises vormis, ei kompenseeri regionaalpoliitika puudumist. Haldusfunktsioonide lisamine maakonnalinnadele suurendab kindlasti nende kui omavalitsusüksuste potentsiaali, kuid seni pole esitatud mingeid tõendusi, et pakutud ümberkorraldus on piisav selleks, et hüpe arengus jõuaks enamiku omavalitsusteni.
Kindlasti on põhjendatud ettepanekud muuta tulude jaotust riigi ja omavalitsuste vahel. Kuid sellel jaotuse muutusel on mitu mõõdet. Maksutulude jaotus on üks mõõde, regionaalpoliitika teine, riigi- ja kohaliku eelarve vahekord laiemalt kolmas jne.
Et ka suurimate tuludega omavalitsused on jännis teatud ülesannete täitmisega, on fakt. Kuid see pole veel argument, et lahend jätkusuutlikkuse suurendamiseks on võimekamatele ja kehvematele üks ja sama.
Eelmisel kümnendil sai haldusreformi üle diskuteerides mõnest probleemist üle libiseda. Näiteks teenuste osutamise majandusliku põhjendatuse ja kvaliteedi teemast.
Kui rääkida koolivõrgust (selles valdkonnas on need kaks sõna enam-vähem konkreetse sisuga), pole päris õiglane kritiseerida vallavanemaid lühinägelikus koolide elushoidmises. Aastatel 1990–2000 maakoolide õpilaste arv kasvas – viiekümne kahelt tuhandelt viiekümne kuuele tuhandele. See, et vallad oma koole hoidsid, remontisid ja laiendasid, oli üldjoontes põhjendatud.
Kasv pöördus kahanemiseks sajandivahetusel ja praeguseks on alles vaid 35 000 õpilast. Graafiku nool läheb aga hoopis tempokamalt alla linnades, 1990. aasta 167 000 üldhariduskoolis käivast lapsest oli 2010. aastaks alles vaid 104 000! Sellegipoolest suudab linnakool lüüa maakooli õpetamise kvaliteediga, mis mõjutab kooli valikut. Mitte oma valla või maakonnakeskuse, vaid regioonikeskuse, Tallinna, Tartu või Pärnu kooli kasuks.
Teenusekorraldus
Samasuguseid, teenuste mitmekesisusest ja kvaliteedist lähtuvaid otsuseid teevad ka teised elanikekihid. Näiteks koonduvad sotsiaaltöötajate hinnangul puudega lastega pered kas regioonikeskustesse või nende tagamaale.
Ega see, et omavalitsus ei ole võimeline mõnda avalikku teenust osutama, ole Euroopas haruldane. Prantsuse sotsiaalhoolekande seadus kohustab juba 1926. aastast looma igas omavalitsuses sotsiaalkomisjoni, ometi leidub kohti, kus tänapäevani kohapeal ühtegi keerukamat teenust ei osutata. Kuid komisjon täidab korraldavat rolli ja kodanik saab abi kas sama tasandi naaber- või kõrgema järgu omavalitsusest.
Muuseas abistab prantslasi info jagamisel Prantsuse Post, millega riigil ja sotsiaaltöötajate erialaühingul on koostöölepe. Ja see on mõistlik lepe, sest postkontor on kodanikule lähemalgi kui valla- või linnavalitsuse hoone.
Sellesama teenuste korraldamise (mitte osutamise) ülesande paneb omavalitsustele Eesti sotsiaalhoolekande seadus, jättes paraku üheselt mõistetavalt defineerimata kogukonnaliikmete teenuse saamise õigused.
Ärme unustame, et paljudel juhtudel on teenuse osutajaks eraisik. Sel juhul ei ole vaidlusel ühe- või kahetasandilisest omavalitsusest teenuse korralduse aspektist sisulist tähendust.
Loomulikult on kliendile oluline kodulähedus, aga ka teenusepakkuja tegutsemise efektiivsus (hind) ja kvaliteet. Viimase all mõtlen ma ka tarbija õigust saada talle kõige sobivamat teenust.
Mõistlik oleks ajal, mil kohaliku halduse laiemat ümberkorraldamist ei plaanita, saavutada nendes mõnevõrra apoliitilistes teenusekorralduse aspektides mingisugune selgus.
Seejärel oleks hoopis lihtsam sisuline edasiliikumine omavalitsushalduse arendamisel, kui selleks tekib võimalus või hädavajadus.
Samal teemal: haldusreform, Karin Jaanson, «Teeme hoopis teistmoodi», TPM 22.11.2011, ja «Garri Raagmaa: maakonna tasandile on vaja võimu juurde anda», TPM 28.11.2011.